A controvérsia da constitucionalidade da gestão de resíduos sólidos em APPs

Adequada gestão por meio de aterros sanitários é imprescindível para a eliminação progressiva de lixões

25/01/2024 

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O Supremo Tribunal Federal (STF), já no início do ano judiciário de 2024, retomará a apreciação de altamente relevante controvérsia jurídico-constitucional, que trata da possibilidade de determinado tipo de intervenção em áreas de preservação permanente, as assim chamadas APPs. No caso, o plenário virtual seguirá julgando os embargos de declaração opostos pela Advocacia-Geral da União (AGU) e pelo Partido Progressista (PP) no âmbito da ADC 42, onde se questiona a deliberação da Corte que retirou a atividade de “gestão de resíduos” do rol de hipóteses de utilidade pública que autorizariam tais intervenções de maneira excepcional nesses locais.

Em apertada síntese, a controvérsia tem por objeto dispositivos do Código Florestal de 2012 (Lei 12.651/2012), cuja constitucionalidade foi apreciada pelo STF em 2018. Na ocasião, por maioria, foi declarada inconstitucional a expressão “gestão de resíduos” prevista no art. 3º, VIII, “b”, da referida lei, com base no argumento de que a gestão de resíduos – e o saneamento básico – e a proteção ecológica são direitos fundamentais antagônicos e colidentes, devendo prevalecer, neste caso, a defesa do meio ambiente.

Ocorre que a posição adotada até o momento deixa de considerar aspectos importantes relacionados à legislação ambiental, em especial relativa aos resíduos sólidos e ao saneamento básico, ademais do grave impacto em termos sociais, econômicos e mesmo ambientais. Tais questões necessariamente exigem um adequado enfrentamento pelos ministros de nossa Suprema Corte, sob pena de que a decisão ora discutida em sede de embargos, não apenas não surta o efeito esperado, como venha a causar sérios prejuízos à coletividade.

Numa primeira aproximação, é importante destacar que a gestão de resíduos, mediante o tratamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos, representa a prestação de um serviço essencial de alto interesse social e utilidade pública, notadamente por estar diretamente relacionada à proteção do meio ambiente, em especial pela sua relevância para a própria fruição e efetividade do correspondente direito fundamental a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, tal como consagrado no art. 225 da CF/1988, além de assegurar o direito fundamental à saúde, na sua dupla dimensão individual e coletiva (art. 6º, caput, e art. 196 da CF/1988) e o direito fundamental ao saneamento básico, que, por sua vez, guarda relação tanto com o já referido direito à saúde, como com outros direitos fundamentais, v.g., direito à alimentação e direito à água potável e o direito à moradia, todos expressões e exigências do direito a um mínimo existencial para uma vida condigna, largamente reconhecido na doutrina e jurisprudência brasileiras, destacando-se a farta jurisprudência do STF sobre a matéria.

No que diz respeito à Lei 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, esta enuncia, entre os princípios fundamentais dos serviços públicos de saneamento, a “articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde, de recursos hídricos e outras de interesse social relevante, destinadas à melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante” (art. 2º, VI), o que acaba por revelar justamente uma visão integrada da tutela e promoção dos direitos socioambientais.

Nessa mesma toada, de modo a reforçar a importância de uma articulação entre saneamento básico, gestão de resíduos e proteção ambiental, o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) veicula o direito ao saneamento ambiental, quando estabelece o conteúdo do direito à cidade sustentável, que também inclui os direitos à moradia, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer, para as presentes e futuras gerações (art. 2º, I).

Assim, na medida em que o próprio STF reconhece como legítima a aplicação do regime jurídico de utilidade pública para obras de infraestrutura em APPs destinadas aos serviços públicos de saneamento, que incluem, nos termos da Lei 11.445/2007, as instalações de tratamento e destino final dos resíduos sólidos domiciliares e dos resíduos de limpeza urbana, a declaração de inconstitucionalidade da expressão gestão de resíduos contida no art. 3º, VIII, alínea “b”, da Lei 12.651/2012 não se mostra razoável e justificável, tendo em vista que a gestão de resíduos por meio de aterros sanitários é instrumento fundamental tanto da Política Nacional do Meio Ambiental quanto da Política Nacional de Resíduos Sólidos e da Política Nacional de Saneamento Básico para a erradicação dos lixões no Brasil.

Tal como o saneamento básico, a gestão de resíduos sólidos representa um dos serviços públicos mais essenciais e indispensáveis para assegurar as necessidades básicas da sociedade e o bem-estar coletivo, sobretudo no contexto urbano. Poucos serviços públicos essenciais carregam o status jurídico de “utilidade pública” de forma tão contundente quanto a gestão de resíduos sólidos, desde a sua coleta até a sua destinação final, como, aliás, foi possível testemunhar recentemente e de forma trágica durante a pandemia da Covid-19 nos locais em que tal serviço foi interrompido.

A gestão de resíduos por meio de aterros sanitários revela-se, nesse sentido, como importante instrumento da política ambiental e imprescindível para a eliminação progressiva – como já tem sido feito, em que peses muito ainda a fazer – dos lixões no Brasil. De tal sorte, a expressão “gestão de resíduos” declarada inconstitucional pelo STF deveria limitar-se apenas aos lixões, não englobando aterros sanitários e as demais atividades de gestão de resíduos que compõem o saneamento básico, nos termos tanto da Leis 11.445/2007 quanto da Lei 12.305/2010.

É importante ressaltar que eventual implementação de aterro sanitário em APP tem por exigência o estrito cumprimento da legislação ambiental em vigor, com todas as suas salvaguardas protetivas. Sem o atendimento de tais requisitos legais e standards normativos, afasta-se por completo a possibilidade de implementação de aterro em APP, dada a sua natureza vinculante para o administrador público em todas as esferas federativas.

O STF, entretanto, ao decidir pela inconstitucionalidade da gestão de resíduos (enfatize-se, ambientalmente adequada) em APP, estabelece entendimento genérico para todas as situações possíveis, incidindo em ingerência indevida na discricionariedade administrativa, ao inviabilizar por completo a possibilidade de avaliação técnica pelo gestor público acerca das diferentes situações concretas envolvendo a implementação de aterros sanitários. Em seu voto divergente, o ministro Gilmar afirmou que “haverá situações em que a execução de obra de gestão de resíduos sólidos será melhor alocada em área de proteção ambiental, sem que com isso haja decréscimo da proteção ambiental. Para controlar essas situações em concreto, há a exigência do licenciamento ambiental, no bojo do qual serão examinadas e ponderadas as circunstâncias de instalação da infraestrutura em determinado local”.

À vista das considerações precedentes, que de longe não esgotam o arsenal argumentativo aplicável ao caso, não restam dúvidas (ou pelo menos não deveriam), que a opção adotada pelo STF no julgamento da ADC 42/DF, no sentido da declaração de inconstitucionalidade da expressão “gestão de resíduos” representa o meio restritivo mais gravoso dos princípios e direitos fundamentais (aparentemente, desde que adequadamente praticada a gestão de resíduos por meio de aterros sanitários), entendimento, aliás, que encontrou eco no voto divergente do ministro Gilmar Mendes.

Nessa perspectiva, é de se sublinhar que os meios alternativos disponibilizados pela própria legislação vigente, ou seja, a implementação de aterro sanitário em APP atendendo todas as exigências legais previstas para o caso, também promove o fim supostamente assegurado pela decisão ora discutida, ou seja, a proteção ambiental, além de ser, entre os meios alternativos substancialmente equivalentes disponíveis, aquele que restringe em menor medida os princípios e direitos fundamentais colidentes e altamente impactados. Dito de outro modo, a proibição da legalmente conforme gestão de resíduos sólidos mediante aterros sanitários, viola, dentre outros argumentos que aqui não há como desenvolver, frontalmente o princípio da proporcionalidade.

É certamente altamente louvável que, também na ADC 42, o entendimento subjacente à decisão embargada tenha sido a defesa do meio ambiente, o que, aliás, tem merecida e devidamente tornado o STF referência mundial em virtude de sua jurisprudência paradigmática (pioneira e mesmo inovadora e original em diversos casos) na seara constitucional-ambiental, inclusive, mais recentemente, na esfera climática.

Todavia, no caso ora em comento, o que está em causa é a demonstração de que, ao fim e ao cabo, o conflito entre a proteção do meio ambiente e outros direitos fundamentais e princípios acima referidos, desde que observadas todas as exigências legais, não se verifica tal como assumido na decisão embargada, visto que o que se sustenta – e há que repisar isso com firmeza – não é de modo algum uma solução antiecológica, mas sim, uma proposta apta a adequar a gestão de resíduos sólidos a todos os parâmetros e exigências constitucionais e legais da proteção ambiental, preservando, portanto, a necessária (mas sempre controlável) discricionariedade administrativa – ancorada em análise técnica levada a efeito pelos órgãos ambientais competentes em cada caso concreto.

Além disso, é necessário adotar uma solução constitucionalmente adequada à harmonização dos princípios, direitos e interesses legítimos tensionados. Nesse sentido, a gestão de resíduos atua justamente para remediar os malefícios ambientais decorrentes de sua geração, promovendo o seu tratamento e disposição final ecologicamente adequada. A equiparação dos “lixões” aos aterros sanitários que cumprem com as respectivas exigências legais, e a demonização dos últimos como se fossem arqui-inimigos do meio ambiente, não se releva, tal como sumariamente demonstrado, coerente, consistente e constitucionalmente legítima.

https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/a-controversia-da-constitucionalidade-da-gestao-de-residuos-solidos-em-apps-25012024


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